Prawie 660 miliardów złotych rocznie znika w szarej strefie

Polska gospodarka rośnie w tempie 3,8 proc. Z danych Eurostatu z września 2026 roku wynika, że to czwarty najlepszy wynik w Unii Europejskiej, który dzielimy razem z Litwą. Na przyszły rok rząd planuje jednak deficyt budżetowy w wysokości 282,6 miliarda złotych, czyli 7,1 proc. PKB.

Na tym tle dane z panelu w Karpaczu brzmią alarmująco. Według szacunków Warsaw Enterprise Institute szara strefa odpowiada za 18,1 proc. polskiego PKB. To 659 miliardów złotych rocznie poza systemem podatkowym. Skala zjawiska różni się jednak między branżami. W wyrobach tytoniowych udział szarej strefy wzrósł z 7 do 9,7 proc. rynku. Na rynku odpadów sięga już 30 do 40 proc. wartości. W kasynach internetowych to 40 proc. obrotu. Na rynku pożyczek pozabankowych szara strefa odpowiada za 15 proc. sektora, czyli 5,1 miliarda złotych rocznie.

Fot. Materiały prasowe
Materiały prasowe

To dlatego temat trafił na ścieżkę poświęconą polityce międzynarodowej i bezpieczeństwu, a nie wyłącznie ekonomii. Nielegalne przepływy finansowe osłabiają zdolność państwa do finansowania swoich podstawowych funkcji. W dyskusji wzięli udział adwokat Agata Kotwica-Stefańska, specjalistka prawa podatkowego, karnego skarbowego i gospodarczego, Mariański Group, dr Jerzy Kwieciński (ekonomista, wiceprezes Krajowej Izby Gospodarczej, wcześniej minister finansów, inwestycji i rozwoju), Marek Młyński z Centralnego Biura Śledczego Policji, Piotr Palutkiewicz, prezes Warsaw Enterprise Institute, oraz poseł Michał Połuboczek z Konfederacji, członek Sejmowej Komisji Finansów Publicznych.

Skala procederu w liczbach

Marek Młyński z Centralnego Biura Śledczego Policji przedstawił dane za bieżący rok: 268 milionów sztuk papierosów ujawnionych w Polsce i za granicą, 11 zlikwidowanych fabryk, 8 krajalni oraz ponad 350 ton tytoniu zabezpieczonego w nielegalnych miejscach produkcji. 

Funkcjonariusz zwrócił uwagę na efekt uboczny systemu monitorowania transportu SENT. Część nielegalnej produkcji przeniosła się poza granice Polski, ponieważ system traci ślad transportu w momencie przekroczenia granicy kraju. Efektem jest ściślejsza współpraca z zagranicznymi służbami, w tym roku CBŚP przekazało informacje, które pomogły zlikwidować fabryki za granicą, a w porcie w Gdyni ujawniono kontener z 14 milionami sztuk papierosów, które przypłynęły z Singapuru. Wskazał też na stały problem fabryki papierosów marki Minsk, działającej legalnie na terenie Białorusi i wykorzystującej słabo strzeżoną granicę litewsko-białoruską jako kanał przemytu do Unii Europejskiej. Nowym zjawiskiem jest z kolei marka Platinio, produkowana legalnie w Zjednoczonych Emiratach Arabskich, której obecność na wschodniej granicy Polski wzrosła równolegle z kryzysem migracyjnym na granicy z Białorusią, co jego zdaniem nie jest przypadkiem.

Rochowicz podkreślił w tym miejscu, że fabryka na Białorusi jest bezpośrednio powiązana z reżimem Alaksandra Łukaszenki i stanowi de facto źródło dochodu dla dyktatora i jego otoczenia.

Dlaczego szara strefa rośnie

Piotr Palutkiewicz, prezes Warsaw Enterprise Institute, wskazał trzy główne przyczyny tego zjawiska: zaniechania urzędnicze, chaos proceduralny i wadliwe projektowanie regulacji. 

Jako przykład wadliwej regulacji przywołał ustawę hazardową, która nakłada na państwowego monopolistę obowiązek blokowania nielegalnych stron internetowych, w praktyce niewykonalny. Po dziewięciu latach funkcjonowania przepisów zablokowano 60 tysięcy domen, a monopolista i tak ma zaledwie 60 proc. rynku. Za kolejny przykład błędnej regulacji uznał nieplanowaną podwyżkę akcyzy na wyroby tytoniowe w ubiegłym roku, po której resort finansów nie zrealizował zakładanych wpływów budżetowych, a udział szarej strefy na rynku tytoniu sięgnął w pierwszym kwartale tego roku niemal 10 proc. Podobny mechanizm opisał na rynku odpadów, gdzie fałszowanie dokumentów potwierdzających recykling, tak zwanych DDR-ów, pozwala nieuczciwym podmiotom zarabiać miliardy złotych, a państwo, jego zdaniem, nie chce skutecznie tego kontrolować. Wspomniał też rynek kryptowalut jako przykład świadomej rezygnacji z regulacji: wdrożenie unijnej dyrektywy MiCA w polskiej wersji sprawiło, że legalnym podmiotom nieopłacalne stało się rejestrowanie działalności w Polsce, co w jego ocenie było celowym działaniem, by sektor pozostał poza nadzorem.

Poseł Michał Połuboczek rozwinął ten wątek od strony politycznej, formułując wprost swoją tezę, że im wyższe podatki, tym większa szara strefa. Jako przykład podał rynek papierosów elektronicznych, gdzie po podniesieniu opodatkowania niemal natychmiast pojawiła się nielegalna konkurencja. Odwołał się też do historii prohibicji w Stanach Zjednoczonych i fortuny Ala Capone jako ilustracji mechanizmu, w którym wysokie obciążenia fiskalne czynią nielegalną produkcję opłacalną, oraz do maltańskich kasyn internetowych, które zmieniając regularnie adresy stron, skutecznie omijają polski monopol państwowy.

Obaj paneliści zgodzili się, że efekt jest ten sam niezależnie od branży, czyli podatek, którego nie płaci szara strefa, staje się jej przewagą konkurencyjną nad legalnie działającymi firmami.

Ile na tym traci budżet?

Dr Jerzy Kwieciński, były minister finansów, ocenił, że pieniądze wypływające do szarej strefy to środki, które nie trafiają do budżetu państwa, lecz pozostają ukryte w gospodarce. Według niego skutkiem może być ubytek rzędu co najmniej kilkunastu, a być może nawet kilkudziesięciu miliardów złotych rocznie. Przy planowanym na przyszły rok deficycie na poziomie 7,1 proc. PKB, każde działanie uszczelniające, zarówno ze strony aparatu skarbowego, jak i ministerstwa, ma w jego ocenie duże znaczenie. Zastrzegł przy tym, że Polska wcale nie jest europejskim liderem szarej strefy, ale konsekwentnie plasuje się w dolnej części tabeli krajów Unii Europejskiej pod względem jej wielkości, a żaden kraj, nawet ten o najniższym poziomie szarej strefy rzędu 7 do 8 proc., nie zdołał jej całkowicie wyeliminować.

Fot. Materiały prasowe
Materiały prasowe

Kwieciński zwrócił też uwagę, że mniejsze wpływy budżetowe przekładają się na rosnący dług publiczny, ponieważ brakujące środki państwo musi pozyskać poprzez zadłużenie. Docenił jednocześnie postęp, jaki dokonał się w Krajowej Administracji Skarbowej, wskazując na coraz bardziej profesjonalne wykorzystanie nowoczesnych narzędzi, w tym potencjał sztucznej inteligencji w zwiększaniu skuteczności służb.

Co na to prawo?

Adwokat Agata Kotwica-Stefańska, specjalistka prawa podatkowego, karnego skarbowego i gospodarczego, wskazała na inny mechanizm napędzający szarą strefę. „Skomplikowanie procedur, nie wysokość podatków” – to, jej zdaniem, główny problem. Podkreśliła, że prawo podatkowe musi być przewidywalne, proporcjonalne i egzekwowalne. Legalnie działający przedsiębiorca musi mieć jasne normy, żeby wiedzieć, czy jego działanie jest zgodne z prawem. Przy bardzo skomplikowanym systemie podatkowym, jak zauważyła, nawet uczciwy biznes traci tę pewność, a to problem nie tylko dla przedsiębiorców, ale i dla organów ścigania.

Skomplikowane prawo utrudnia też skazywanie przestępców. Żeby postawić skuteczne zarzuty, organy muszą wskazać dokładny moment i sposób złamania normy prawnej oraz udowodnić, że sprawca miał świadomość przekroczenia przepisów. Im bardziej skomplikowany system podatkowy, tym trudniej to wykazać, zwłaszcza że oskarżeni bronią się, korzystając z tych samych niejasności prawa. Postępowania się wydłużają, pojawiają się biegli i wielowątkowa argumentacja prawna.

Prawniczka uważa, że sprawy z zakresu KKS-u, czyli kodeksu karnego skarbowego, nie są najbardziej lubianymi sprawami przez sędziów karnych. Jak wyjaśniła, wymagają znajomości kilku gałęzi prawa naraz: podatkowego, karnego, często i międzynarodowego. W praktyce wyroki zapadają nawet po 8–10 latach od popełnienia

czynu. „Skazanie po 8–10 latach nie działa zbyt represyjnie i zbyt zapobiegawczo na osoby, które czerpią z przestępstwa korzyści” – oceniła Kotwica-Stefańska. Połączyła to z danymi CBŚP: skoro liczba likwidowanych co roku nielegalnych fabryk nie maleje, proceder wciąż się opłaca. Dopóki zyski przewyższają ryzyko szybkiej odpowiedzialności karnej, przestępcy będą wracać na ten rynek, niezależnie od tego, ilu z nich uda się złapać.

Trzy opcje wyjścia z problemu

Pytany o konkretne rekomendacje dla rządzących, Jerzy Kwieciński wskazał trzy kierunki: lepsze egzekwowanie już obowiązującego prawa zamiast jego ciągłej nowelizacji, szersze wykorzystanie sztucznej inteligencji w służbach skarbowych oraz, przede wszystkim, posiadanie przez państwo spójnej strategii walki z szarą strefą i konsekwentną jej realizację. Zauważył przy tym, że zapowiadany plan strategiczny Ministerstwa Finansów wciąż nie powstał, podobnie jak porzucona przez rząd strategia średniookresowa przygotowywana w Ministerstwie Funduszy i Rozwoju Regionalnego.

Marek Młyński z CBŚP wskazał na bariery systemowe, o które sam apelowałby do rządu niezależnie od jego barw politycznych: rozbieżne przepisy dotyczące wyrobów akcyzowych w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, brak spójnej regulacji obejmującej nowatorskie wyroby nikotynowe, których produkcja odbywa się głównie w Chinach, a zerowa stawka podatku w Holandii i Belgii ułatwia ich niekontrolowany przepływ przez rynek wewnętrzny, oraz braki kadrowe w służbach zajmujących się zwalczaniem przestępczości ekonomicznej.

Jako przykład skutecznego działania państwa poseł Michał Połuboczek przywołał system SENT, monitorujący transport paliw. Podobne rozwiązania, oparte na danych i analityce, sprawdzają się też w innych krajach. W Chorwacji system monitorowania transportu jest zintegrowany z systemem fakturowania. To pozwala automatycznie wykrywać rozbieżności między wystawioną fakturą a faktycznym przewozem towaru.

Dyskusja w Karpaczu pokazała, że szara strefa w Polsce to nie tylko kwestia niezapłaconych podatków. Jest to efekt wysokich obciążeń fiskalnych, skomplikowanego prawa i słabej egzekucji przepisów, splecionych ze sobą na tyle mocno, że pojedyncza zmiana nie rozwiąże problemu. Eksperci byli zgodni co do jednego: dopóki nielegalna działalność pozostaje bardziej opłacalna niż ryzykowna, będzie się rozwijać, niezależnie od tego, ile fabryk i kontenerów uda się zatrzymać.