Wysokość emerytury to loteria? "ZUS najpierw wyliczył 200 zł emerytury, a potem 2200 zł"

Emerytury i ich wysokość budzą coraz więcej kontrowersji. Seniorzy skarżą się, że ZUS stosuje interpretację przepisów w sposób niekorzystny dla emerytów. O szczegółach opowiada dr Katarzyna Kalata, radczyni prawna i założycielka HR Lex oraz Kancelarii Kalata w podcaście Radia ZET "Biznes. Między Wierszami".

Agnieszka Zaręba, Radio ZET: Czy to możliwe, że ZUS stosuje interpretację przepisów w sposób niekorzystny dla emerytów, odmawiając ponownego przeliczenia świadczeń?

KATARZYNA KALATA: Tak, i co gorsza, jest to zjawisko powtarzalne, które utrwala się w praktyce ZUS od lat. Nawet jeśli sądy, w tym również Sąd Najwyższy, wydają korzystne dla ubezpieczonych wyroki, to ZUS nie wdraża ich w sposób systemowy. Oznacza to, że każda osoba musi samodzielnie przejść całą ścieżkę odwoławczą – od decyzji ZUS, przez sąd I instancji, aż po ewentualny wyrok sądu wyższej instancji.

Wyroki sądowe – zgodnie z przepisami – wiążą tylko w konkretnej sprawie, nie mają charakteru generalnego ani precedensowego, który automatycznie modyfikowałby praktykę całej instytucji. ZUS, jako organ rentowy, nie ma obowiązku stosowania orzecznictwa w innych sprawach, nawet jeśli zapadło ono w podobnym stanie faktycznym. W efekcie wiele osób – szczególnie osoby starsze, schorowane lub bez dostępu do pomocy prawnej – zwyczajnie nie decyduje się na złożenie odwołania. To właśnie ci ubezpieczeni najbardziej tracą, bo nawet jeśli mają rację, a ich sytuacja jest tożsama z tą, w której zapadł korzystny wyrok sądu, ich świadczenie nadal pozostaje zaniżone z uwagi na brak odwołania się do sądu od decyzji ZUS.

Dotyczy to w szczególności przepisów takich jak art. 114 ustawy emerytalnej, który daje podstawę do wznowienia postępowania w przypadku ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności. Mimo to, ZUS w wielu przypadkach automatycznie odmawia przeliczenia, przyjmując interpretację wyjątkowo zawężającą, w której za „nową okoliczność” nie uznaje nawet dokumentów, które realnie zmieniają podstawę wymiaru emerytury. Odmowy są często wydawane według powtarzalnych schematów, bez głębszej analizy danego przypadku.

Jakie są główne powody takiej odmowy? Jakie kroki mogą podjąć osoby, które czują się pokrzywdzone decyzjami ZUS-u? Czy istnieje skuteczna droga do ponownego przeliczenia świadczeń, a jeśli tak, jakie dokumenty i argumenty mogą pomóc w takiej walce?

ZUS odmawia ponownego przeliczenia świadczenia przede wszystkim na podstawie bardzo formalistycznej interpretacji przepisów. W praktyce najczęściej powołuje się na art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskazując, że ubezpieczony nie przedstawił „nowych dowodów” lub „nowych okoliczności” istniejących przed wydaniem pierwotnej decyzji. ZUS przyjmuje przy tym, że nowe dokumenty, które np. potwierdzają inne zarobki, dodatkowe okresy zatrudnienia lub inne dane mające wpływ na podstawę wymiaru emerytury, nie spełniają tych przesłanek, jeśli zdaniem urzędu nie mają „istotnego wpływu” na wysokość świadczenia.

Drugą podstawą odmowy jest przekroczenie terminów. Zgodnie z art. 114 ust. 1e ustawy emerytalnej, ZUS może odmówić wznowienia postępowania, jeśli od wydania decyzji upłynęło więcej niż 5 lat (w przypadkach opartych na nowych okolicznościach) lub 10 lat (w przypadku np. przestępstwa). Co więcej, nawet jeśli wyrok sądu wskazuje na nieprawidłowości wcześniejszej decyzji ZUS, to Organ ten nie uznaje go za wystarczającą przesłankę do zmiany praktyki wobec innych ubezpieczonych — bo każdy przypadek traktowany jest indywidualnie.

Dobrym przykładem tej sytuacji jest sprawa dotycząca wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 roku (sygn. SK 140/20). TK uznał w nim, że przepis art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, który pozwalał na pomniejszenie emerytury powszechnej o wcześniej pobrane świadczenia, jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim dotyczy osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę przed 6 czerwca 2012 r. Wyrok ten miał dać realną szansę na sprawiedliwość dla setek tysięcy emerytów – ale w praktyce nie zmienił nic. Powód? Orzeczenie nie zostało dotąd opublikowane w Dzienniku Ustaw, a ZUS powołuje się na tę okoliczność, twierdząc, że skoro nie został ogłoszony, to… nie obowiązuje. Odmowy przeliczenia są masowo uzasadniane brakiem podstawy prawnej do wznowienia postępowania, mimo że Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał przepis za niezgodny z Konstytucją. To klasyczny przykład, w którym prawo nie znajduje odzwierciedlenia w codziennej praktyce instytucji.

W teorii istnieje ścieżka prawna umożliwiająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten przewiduje możliwość wznowienia sprawy, jeżeli decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Jednak i ta droga jest zamknięta, dopóki wyrok TK nie zostanie oficjalnie opublikowany – bo tylko wtedy można mówić o jego „wejściu w życie”, co warunkuje możliwość skorzystania z instytucji wznowienia, o której mowa w art. 145a k.p.a.

Co zatem mogą zrobić osoby pokrzywdzone? Przede wszystkim powinny jak najszybciej sprawdzić, czy przysługuje im jeszcze możliwość wznowienia postępowania dotyczącego decyzji waloryzacyjnych – takich, które ZUS wydaje corocznie, zazwyczaj w marcu. W przypadku takich decyzji nie upływa jeszcze 5-letni termin przewidziany w art. 145a k.p.a., więc można złożyć wniosek o wznowienie postępowania w tej konkretnej sprawie i domagać się pominięcia niekonstytucyjnego przepisu (art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej). W przypadku spodziewanej odmowy ze strony ZUS – co niestety jest dziś niemal pewne – należy złożyć odwołanie do sądu i wnosić o tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności, czyli o zastosowanie przez sąd wyroku TK mimo braku jego publikacji.

Choć nie jest to droga łatwa, to jednak – jak pokazuje przykład wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z 3 lipca 2024 r. – sądy są w stanie przychylić się do takiego stanowiska i nakazać przeliczenie świadczenia z pominięciem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Dlatego kluczowe znaczenie ma determinacja i gotowość do walki o swoje prawa – zarówno w urzędzie, jak i w sądzie.

 ZUS vs PRZEPISY

ZUS stwierdza obecnie nieważność umów o pracę zawieranych na krótki okres, np. 7 dni. W jaki sposób przedsiębiorcy mogą zabezpieczyć się przed takimi decyzjami? Czy są przypadki, w których ZUS działa w sposób, który może być uznany za nadmiernie rygorystyczny?

Tak, coraz częściej spotykamy się z przypadkami, w których ZUS kwestionuje ważność stosunku pracy – zwłaszcza jeśli umowa była zawarta na krótki okres, a w ślad za nią pojawiły się roszczenia o wypłatę świadczeń z ubezpieczenia chorobowego czy macierzyńskiego. W praktyce ZUS uznaje, że takie umowy zostały zawarte wyłącznie w celu uzyskania tytułu do ubezpieczenia i wyłudzenia świadczenia – i jako podstawę prawną wskazuje art. 58 Kodeksu cywilnego, który mówi o nieważności czynności prawnej sprzecznej z ustawą lub mającej na celu obejście prawa.

W takich przypadkach ZUS wydaje decyzję stwierdzającą, że pracownik nie podlegał ubezpieczeniom społecznym — co na pierwszy rzut oka może wydawać się dla pracodawcy korzystne, bo oznacza brak obowiązku opłacenia składek. Jednak w rzeczywistości skutki takich decyzji są dla pracodawców bardzo dotkliwe. Jeżeli pracownik, po zakończeniu umowy, korzystał z zasiłku chorobowego, a ZUS uzna, że umowa była pozorna, świadczenie to zostaje uznane za nienależne. I choć formalnie to pracownik faktycznie je otrzymał, ZUS – na podstawie uchwały Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2019 r. (III UZP 7/19) – może zażądać zwrotu pieniędzy nie od niego, ale właśnie od pracodawcy, jako płatnika składek.

W efekcie firmy, które przyjęły kogoś do pracy na tydzień, a następnie z różnych przyczyn nie odwołały się od decyzji ZUS, mogą po kilku miesiącach otrzymać żądanie zwrotu świadczenia w wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych. ZUS uzasadnia to tym, że skoro umowa była pozorna i miała na celu obejście prawa, to wszystkie świadczenia wypłacone z tego tytułu są nienależne — a zwrotu można żądać od podmiotu, który umożliwił ich wypłatę, czyli od pracodawcy.

Wielu przedsiębiorców decyduje się na nieodwoływanie się od decyzji ZUS, licząc na odzyskanie składek. Jakie zagrożenia wiążą się z taką strategią, a co może stanowić dobrą praktykę w obliczu takich decyzji?

To jedno z najpoważniejszych ryzyk, jakie obserwujemy w praktyce. Przedsiębiorcy często zakładają, że decyzja ZUS o stwierdzeniu niepodlegania ubezpieczeniom społecznym jest korzystna, bo umożliwi im odzyskanie składek. Nie biorą jednak pod uwagę drugiego – znacznie groźniejszego – skutku takiej decyzji: obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych przez ZUS pracownikowi.

Jeśli pracownik po rozwiązaniu umowy przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i pobierał zasiłek chorobowy, to w razie uprawomocnienia się decyzji o niepodleganiu ubezpieczeniom społecznym, ZUS może zażądać zwrotu tych środków od pracodawcy. W przypadku braku odwołania, decyzja staje się ostateczna, co zamyka drogę do jakiejkolwiek obrony przed tym żądaniem.

Dobra praktyka w takiej sytuacji to zawsze złożenie odwołania, jeżeli istnieją jakiekolwiek dowody na to, że praca była rzeczywiście wykonywana. W postępowaniu sądowym można wykazać, że zatrudnienie miało realny charakter — nawet jeśli było krótkotrwałe. Pracodawca może przedstawić m.in. dokumentację związaną z obowiązkami pracownika, ewidencję czasu pracy, dowody przekazania zadań, komunikację e-mailową czy powołać świadków. Nawet jeśli umowa trwała zaledwie tydzień, to sąd może uznać, że była zawarta w celu wykonywania rzeczywistej pracy – a nie w celu uzyskania świadczenia.

Zignorowanie decyzji ZUS lub potraktowanie jej jako neutralnej może prowadzić do sytuacji, w której pracodawca będzie ponosić pełną odpowiedzialność finansową za działanie, którego intencją nie było nadużycie, lecz elastyczne dostosowanie zatrudnienia do potrzeb biznesowych. Szczególnie narażone są na to firmy z branży usługowej i eventowej, gdzie krótkie formy zatrudnienia są naturalnym elementem modelu biznesowego.

KTO MOŻE PRZEKSZTAŁCIĆ UMOWĘ B2B W ETAT?

Jakie są planowane zmiany legislacyjne i ich potencjalne konsekwencje w kwestii przekształcenia umowy B2B w etat?

 Obecnie wyłącznie sąd pracy może formalnie uznać, że relacja oparta na umowie cywilnoprawnej, w tym B2B, faktycznie spełnia cechy stosunku pracy i powinna zostać traktowana jako umowa o pracę. Wynika to z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, który zawiera definicję stosunku pracy i wskazuje, że niezależnie od nazwy zawartej umowy, o jej charakterze decyduje sposób wykonywania obowiązków — podporządkowanie, odpłatność, wykonywanie pracy osobiście i na ryzyko pracodawcy.

Planowane zmiany legislacyjne zakładają przyznanie Państwowej Inspekcji Pracy nowego, bardzo szerokiego uprawnienia – możliwości wydawania decyzji administracyjnych, które będą skutkowały przekształceniem umowy B2B w umowę o pracę, jeśli inspektor w danej sprawie stwierdzi, że w rzeczywistości mamy do czynienia z klasycznym stosunkiem pracy. PIP będzie mogła taką decyzję wydać w wyniku kontroli, bez konieczności odwoływania się do sądu. Celem tej reformy jest walka z tzw. fikcyjnym samozatrudnieniem, czyli sytuacjami, w których przedsiębiorcy świadczą pracę w warunkach typowych dla stosunku pracy, ale są pozbawieni wynikających z niego praw, np. do urlopu, ochrony przed zwolnieniem czy wynagrodzenia chorobowego.

Choć intencja ustawodawcy – ochrona pracowników – jest zrozumiała, to konsekwencje takich zmian mogą być bardzo poważne dla rynku pracy, zwłaszcza dla firm działających w branżach opartych na elastycznych modelach współpracy. Przekształcenie relacji B2B w etat może oznaczać dla przedsiębiorcy konieczność zapłaty zaległych składek ZUS nawet za kilka lat wstecz, odsetek. Dla wielu mikrofirm będzie to oznaczać realne zagrożenie upadłością.

Czy PIP powinien mieć tak szerokie uprawnienia?

To bardzo dyskusyjna kwestia. Z jednej strony, można zrozumieć potrzebę przeciwdziałania patologiom rynku pracy i ochrony pracowników wykonujących obowiązki w warunkach podporządkowania, ale bez zabezpieczenia wynikającego z przepisów Kodeksu pracy. Z drugiej strony – przyznanie organowi administracyjnemu, jakim jest Państwowa Inspekcja Pracy, kompetencji do jednostronnego przesądzania o istnieniu stosunku pracy, to istotne naruszenie zasady pewności prawa i zasady domniemania legalności zawartej umowy cywilnoprawnej.

W praktyce oznaczałoby to, że decyzja jednego urzędnika może wywrócić do góry nogami cały model biznesowy firmy, nawet jeśli strony były przekonane o legalności i uczciwości relacji. PIP nie zawsze dysponuje pełnym kontekstem sprawy, a uprawnienie do arbitralnego przekształcania umów może prowadzić do nadużyć lub błędnych decyzji.

Dlatego ewentualne rozszerzenie kompetencji PIP powinno iść w parze z silnymi gwarancjami proceduralnymi – np. obowiązkiem przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego, zapewnieniem stronom prawa do obrony oraz możliwością szybkiego i efektywnego odwołania się od decyzji do sądu pracy. Bez tych zabezpieczeń grozi nam chaos interpretacyjny i znaczące obciążenie sądów sprawami spornymi.

Brak koordynacji między decyzjami PIP i ZUS może prowadzić do chaosu prawnego. Jakie konkretne zmiany powinny zostać wprowadzone, aby uniknąć sprzecznych decyzji i poważnych konsekwencji finansowych dla firm?

To jeden z najistotniejszych problemów, który może się dramatycznie pogłębić, jeśli PIP otrzyma uprawnienia do przekształcania umów. Obecnie ZUS i PIP działają całkowicie niezależnie i nie są zobowiązane do wzajemnego uzgadniania swoich ustaleń. Może to prowadzić do sytuacji, w której PIP stwierdza istnienie stosunku pracy, a ZUS – w odrębnym postępowaniu – uznaje, że nie doszło do podlegania ubezpieczeniom społecznym i nie żąda zapłaty składek wstecz, co generuje ogromne ryzyko dla firm.

Może się więc zdarzyć, że pracodawca i ubezpieczony będą toczyć dwie równoległe sprawy, przed różnymi sądami, w oparciu o różne procedury, dotyczące tej samej umowy.

Dlatego kluczowe jest nie tylko wprowadzenie mechanizmów koordynacyjnych między PIP i ZUS, ale przede wszystkim rozważenie powierzenia kompetencji do kwalifikacji stosunku pracy jednemu organowi – najlepiej temu, który ponosi faktyczne konsekwencje finansowe danego rozstrzygnięcia, czyli Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Jeśli uznamy, że to ZUS ma finalnie odpowiadać za objęcie ubezpieczeniami, naliczanie składek i wypłatę świadczeń, to logiczne i systemowo spójne byłoby, aby to właśnie ZUS miał wyłączną kompetencję do oceny, czy dana umowa – niezależnie od nazwy – w rzeczywistości powinna być traktowana jako umowa o pracę. Taka centralizacja ograniczyłaby ryzyko rozbieżnych decyzji, a jednocześnie zapewniłaby jasność co do właściwości sądu, do którego kierowane jest odwołanie.

W przeciwnym razie dojdzie do powstania systemu pełnego sprzeczności i niepewności prawnej, w którym przedsiębiorcy – zamiast rozwijać biznes – będą zajmować się obroną przed arbitralnymi rozstrzygnięciami dwóch niezależnych instytucji.

ZUS WYŁĄCZA Z UBEZPIECZENIA WŁAŚCICIELI FIRM – przedsiębiorcy w pułapce przepisów

ZUS wydaje decyzje, w których wyłącza z ubezpieczeń społecznych właścicieli firm, którzy równocześnie są zatrudnieni na umowę o pracę w swojej spółce. Jakie konsekwencje dla przedsiębiorców wiążą się z tymi zmianami? Co to oznacza w praktyce, jeśli ZUS zdecyduje się cofnąć decyzje o ubezpieczeniu z okresu do 15 lat wstecz?

ZUS od kilku lat konsekwentnie podważa umowy o pracę zawierane przez właścicieli i członków zarządu spółek kapitałowych — najczęściej jednoosobowych spółek z o.o. — twierdząc, że są one sprzeczne z istotą stosunku pracy. W praktyce oznacza to, że osoby przez lata zgłoszone do ubezpieczeń, regularnie opłacające składki i pobierające świadczenia (np. zasiłki chorobowe czy macierzyńskie), po wielu latach dowiadują się, że... nigdy nie podlegały ubezpieczeniom społecznym.

Konsekwencje takich decyzji są dramatyczne. Po pierwsze, ZUS może wydać decyzję za okres nawet 10 czy 15 lat wstecz – co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2019 r. (III UZP 7/19), wskazująca, że organ rentowy nie jest ograniczony żadnym terminem do stwierdzenia niepodlegania ubezpieczeniom. Po drugie, wszystkie składki opłacone za okres dłuższy niż 5 lat nie mogą zostać zwrócone, ponieważ – zgodnie z przepisami – po upływie tego okresu zostają przeksięgowane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Po trzecie, jeżeli przedsiębiorca pobierał świadczenia, ZUS żąda ich zwrotu z odsetkami, traktując je jako świadczenia nienależne.

Przykład jednej z naszych klientek jest bardzo obrazowy – kobieta prowadząca firmę od 2011 roku i będąca jej prezesem, otrzymała miesiąc przed przejściem na emeryturę decyzję stwierdzającą, że od 2015 roku nie podlegała ubezpieczeniom społecznym. ZUS dokonał korekt na jej koncie i „wyczyścił” jej okresy składkowe. W efekcie kobieta nie tylko utraciła prawo do emerytury w oczekiwanej wysokości, ale również została zobowiązana do zwrotu wypłaconych zasiłków, których podstawą były wcześniej niekwestionowane składki.

Właściciele firm, którzy przez lata opłacali składki, mogą teraz stawić czoła ogromnym problemom związanym z brakami w okresie składkowym. Jakie mają opcje obrony? Jakie kroki mogą podjąć, by uniknąć zwrotów świadczeń, które pobrali w oparciu o te składki?

W przypadku otrzymania decyzji stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniom społecznym, absolutnie kluczowe jest wniesienie odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Brak reakcji skutkuje uprawomocnieniem się decyzji, co z kolei otwiera drogę do wydania kolejnych, jeszcze bardziej obciążających finansowo rozstrzygnięć – m.in. decyzji o obowiązku zwrotu świadczeń pobranych.

W odwołaniu należy wykazać, że umowa o pracę była wykonywana w sposób rzeczywisty, że prezes podlegał nadzorowi, miał określony zakres obowiązków i otrzymywał realne wynagrodzenie – nawet jeśli był jedynym wspólnikiem spółki. Coraz więcej sądów przyjmuje stanowisko, że samo posiadanie kontroli nad spółką nie oznacza automatycznie, że umowa o pracę jest pozorna.

JAK ZMINIMALIZOWAĆ RYZYKO ZWIĄZANE Z DECYZJAMI ZUS?

Jakie rekomendacje ma Pani dla przedsiębiorców oraz osób zatrudnionych w Polsce, aby uniknąć problemów związanych z decyzjami ZUS i Państwowej Inspekcji Pracy?

Najlepszą formą obrony jest działanie prewencyjne. Przedsiębiorcy powinni cyklicznie analizować sposób zatrudniania i formę współpracy w swoich firmach – zwłaszcza jeśli zawierają umowy z członkami zarządu, wspólnikami, członkami rodziny lub osobami zatrudnianymi na krótki okres. Należy dokumentować faktyczne wykonywanie pracy – ewidencjonować czas pracy, zachować dowody realizacji zadań, raporty, wyniki, korespondencję.

W przypadku podjęcia decyzji o zawarciu umowy o pracę z osobą bliską lub współwłaścicielem, warto sporządzić dodatkowe dokumenty potwierdzające zakres obowiązków, hierarchię służbową, formę nadzoru. Umowa powinna być zgodna z kodeksem pracy – mieć charakter odpłatny, osobisty, podporządkowany i wykonywany w miejscu i czasie określonym przez pracodawcę.

Równocześnie rekomenduję, aby każdą decyzję ZUS konsultować z prawnikiem – nawet jeśli pozornie wydaje się korzystna, może skutkować żądaniem zwrotu świadczeń na dalszym etapie. Nie wolno zakładać, że decyzja o niepodleganiu ubezpieczeniom „załatwia sprawę” – bardzo często prowadzi do kolejnych postępowań, których skutki są dla firm bardzo poważne finansowo.

Wreszcie, w kontaktach z PIP i ZUS warto wnioskować o pisemne stanowiska lub interpretacje – każda forma potwierdzenia, że sposób zatrudnienia jest zgodny z przepisami, zwiększa bezpieczeństwo prawne przedsiębiorcy.

 Źródło: Radio ZET