Polska się zadłuża i nie chce przestać. Zuber: „W razie kryzysu cięcia dotkną każdego Polaka”
- Żyjemy trochę jak kierowca, który jedzie zbyt szybko i myśli: „Skoro do tej pory nic mi się nie stało, mogę ryzykować dalej”. A przecież nie wiadomo, kiedy wydarzy się wypadek. Z finansami publicznymi jest podobnie - mówi w rozmowie z RadioZET.pl ekonomista Marek Zuber. W piątek, 28 sierpnia, rząd ogłosił założenia projektu budżetu państwa na 2027 rok. Co z nich wynika i czego możemy się spodziewać w przyszłości?
Przyszłoroczna prognoza finansowa ponownie zakłada ogromny deficyt finansów publicznych, sięgający niemal 283 mld zł. Dochody państwa mają wynieść 695 mld zł, a wydatki 977,6 mld zł. Czy Polska zmierza ku finansowej przepaści? Grozi nam bankructwo, którego doświadczyła Grecja w 2010 roku?
- Gdyby dziś doszło do kryzysu porównywalnego z tym z 2008 roku, opanowanie sytuacji finansów publicznych w Polsce wymagałoby znacznie bardziej zdecydowanych działań niż w latach 2009-2010. Konieczne byłyby głębokie cięcia wydatków, które dotknęłyby niemal każdego Polaka - mówi Marek Zuber.
Z ekonomistą rozmawiamy również o inwestycjach, szansach polskiej gospodarki i zagrożeniach, które mogą wynikać z kampanii wyborczej przed wyborami parlamentarnymi w 2027 roku.
Mateusz Kapera: W kwietniu Międzynarodowy Fundusz Walutowy ostrzegał Polskę i inne kraje, że należą do najszybciej zadłużających się gospodarek. W piątek ogłoszono założenia projektu budżetu państwa na 2027 rok, z których wynika, że będziemy wydawać coraz więcej, a deficyt budżetowy wzrośnie o 10 mld zł. Grozi nam bankructwo?
Marek Zuber: - Dziś nie. Nie jesteśmy Grecją z 2010 roku, ale już weszliśmy na jej ścieżkę. Każdy, kto uśmiecha się na taką tezę i argumentuje, że nasz dług publiczny wynosi nieco ponad 60 proc. PKB, podczas gdy Grecja utraciła wiarygodność przy zadłużeniu sięgającym 150 proc. PKB, powinien pamiętać przynajmniej o dwóch kwestiach.
Po pierwsze, świat uczy się na doświadczeniach takich krajów jak Grecja. Inwestorzy prawdopodobnie nie byliby dziś skłonni pożyczać pieniędzy państwom o podobnych problemach, nawet przy znacznie niższym poziomie zadłużenia. Porozumienie między tzw. trójką, czyli Międzynarodowym Funduszem Walutowym, Bankiem Światowym i Europejskim Bankiem Centralnym, dotyczące refinansowania greckiego długu oznaczało straty dla tych, którzy wcześniej pożyczyli Grecji pieniądze. Musieli oni zrezygnować z części środków, które teoretycznie im przysługiwały.
Po drugie, Grecja była członkiem strefy euro. Możemy ją krytycznie oceniać i wskazywać na jej problemy, ale nie zmienia to faktu, że skupia ona bardzo silne gospodarki. Nawet jeśli kraje takie jak Niemcy czy Francja mają dziś własne trudności, nadal pozostają jednymi z największych rynków świata. To stanowi istotny czynnik stabilizujący.
Oczywiście jest jeszcze długa droga do tego, żebyśmy stali się drugą Grecją, ale z tyłu głowy warto mieć taki scenariusz.
Z wyliczeń dotyczących relacji długu publicznego Polski do PKB wynika, że już pod koniec przyszłego roku może on sięgnąć 72 proc., a za niespełna pięć lat nawet 90-95 proc. Możliwe?
- Nie jest to żadne zaskoczenie. Takie tezy stawialiśmy już dwa czy trzy lata temu. Gwałtowny wzrost zadłużenia w okresie pandemii połączony z wysokimi wydatkami socjalnymi, a także znacznym zwiększeniem nakładów na obronność, musiał prowadzić do wniosku, że jeśli nie będziemy ostrożni, to w perspektywie kilku lat Polska może osiągnąć poziom zadłużenia rzędu 90-95 proc. PKB.
Można wskazać wiele państw, np. Grecję czy Włochy, w których w ciągu kilku lat dług publiczny wzrósł o kilkadziesiąt punktów procentowych PKB. Działo się tak zarówno z powodów wewnętrznych, jak i w wyniku wydarzeń globalnych. Taki scenariusz nie jest więc niemożliwy
Natomiast nie znamy odpowiedzi na pytanie, gdzie jest granica zadłużenia. W Polsce często mówi się o poziomie 60 proc. długu w relacji do PKB, ponieważ taki próg został zapisany w konstytucji i obowiązuje w Unii Europejskiej. To jest jednak granica umowna. Raczej punkt odniesienia niż twarde prawo ekonomii. Są przecież kraje o znacznie wyższym poziomie zadłużenia, takie jak Stany Zjednoczone, które nadal są uznawane za bardzo bezpiecznych kredytobiorców. W przypadku Polski przekroczenie 70 proc. wydaje się bardzo prawdopodobne.
Ale konstytucja mówi o limicie 60 proc.
- Konstytucja odnosi się do długu publicznego zdefiniowanego w określony sposób przez przepisy. Stwierdzenie, że wyniesie on ponad 70 proc. PKB nie oznacza, że rząd łamie konstytucję, bo wszystko zależy od sposobu definiowania i księgowania długu publicznego. Nazywam to rozmywaniem finansów publicznych. Proces ten zaczął się w Polsce już na początku XXI wieku, a jego apogeum przypadło na okres rządów Prawa i Sprawiedliwości.
W rzeczywistości dług jest większy niż w papierach?
- Gdybyśmy uwzględnili zobowiązania wyprowadzane poza sektor finansów publicznych, na przykład do Banku Gospodarstwa Krajowego, to lata 2025-2026 należałyby do okresów z największym rzeczywistym deficytem od czasu transformacji ustrojowej. Byłby to poziom wyższy niż po światowym kryzysie finansowym, czy załamaniu strefy euro.
Tak naprawdę nie wiemy, przy jakim poziomie długu inwestorzy zaczną postrzegać Polskę jako kraj podwyższonego ryzyka. Może to być 80 proc. PKB, a może 110 proc. Nie da się tego precyzyjnie określić, ponieważ zależy to zarówno od indywidualnych ocen inwestorów, jak i od ogólnej sytuacji gospodarczej na świecie.
Jeżeli doszłoby do globalnego załamania gospodarczego, akceptowalny poziom zadłużenia byłby niższy. Jeśli natomiast przez kolejną dekadę gospodarka światowa rozwijałaby się bardzo dobrze, jak w latach 2010-2019, choć w Europie ten wzrost rozpoczął się nieco później z powodu kryzysu strefy euro, to tolerancja rynku na wyższe zadłużenie byłaby większa.
Jedną rzecz mogę powiedzieć z pełnym przekonaniem. Gdyby dziś doszło do kryzysu porównywalnego z tym z 2008 roku, opanowanie sytuacji finansów publicznych w Polsce wymagałoby znacznie bardziej zdecydowanych działań niż w latach 2009-2010. Konieczne byłyby głębokie cięcia wydatków, które dotknęłyby niemal każdego Polaka.
Tymczasem ruszyła kampania wyborcza, w której politycy przerzucają się obietnicami waloryzacji programów socjalnych czy wprowadzaniem ulg podatkowych. Jak pan na to spogląda?
- Wystarczy przyjrzeć się zapowiedziom prezydenckim. Ich łączny koszt można szacować na około 80 mld zł rocznie, uwzględniając efekty pośrednie.
Dodatkowe 80 mld zł wydatków oznaczałoby, przy braku innych działań po stronie dochodów państwa, wzrost deficytu budżetowego do około 360 mld zł. Deficyt całego sektora finansów publicznych mógłby natomiast przekroczyć 400 mld zł, czyli 10 proc. PKB.
Gdyby politycy zaczęli realizować tego rodzaju zapowiedzi, moglibyśmy zobaczyć sytuację podobną do tej, która miała miejsce w Wielkiej Brytanii w październiku 2022 roku. Choć minęło zaledwie kilka lat, mało kto w Polsce dziś o tym pamięta.
Ówczesna premier Liz Truss zapowiedziała obniżenie podatków bez jednoczesnego cięcia wydatków. Skończyło się to turbulencjami finansowymi na rynkach, utratą wartości funta i wzrostem kosztów zaciągniętych pożyczek przez brytyjski rząd. W konsekwencji Liz Truss podała się do dymisji po 49 dniach rządów i przeszła do historii, jako najkrócej urzędujący premier tego kraju.
- Polska również odczuła wtedy skutki tych wydarzeń. W ciągu niespełna półtorej doby rentowność polskich obligacji wzrosła z około 6,5 do ponad 9 proc., co oznaczało znaczący wzrost kosztów finansowania długu. Dzień później ówczesny premier Mateusz Morawiecki zaczął mówić o konieczności oszczędności.
To, co wydarzyło się wtedy w Wielkiej Brytanii może wydarzyć się w Polsce za rok, po wyborach?
- Oczywiście. Dotyczy to wszystkich ugrupowań politycznych, ale także wyborców w kontekście decyzji podejmowanych przy urnach. Jeśli politycy wejdą w spiralę coraz kosztowniejszych obietnic, a następnie będą próbowali je realizować, reakcja rynków może być bardzo szybka.
Co więcej, nawet samo zwycięstwo wyborcze oparte na takich obietnicach mogłoby wywołać napięcia na rynku finansowym, jeśli nie pojawiłyby się one już wcześniej, w trakcie kampanii. To jest ryzyko, którego nie można lekceważyć.
Wróćmy do projektu budżetu państwa. Z czego wynika ten olbrzymi dług, który rósł w ostatnich latach w bardzo szybkim tempie?
- Po pierwsze, bardzo mocno zwiększamy koszty na obronność. Po drugie, w przyszłym roku przyrost wydatków na poziomie 120-130 mld zł będzie wynikał z programu 800+, obniżenia wieku emerytalnego i innych rozwiązań, które zostały wprowadzone podczas rządów Prawa i Sprawiedliwości. Nie oceniam tych pomysłów. Stwierdzam jedynie fakt, że generują dodatkowe zobowiązania.
Niewątpliwym sukcesem rządów PiS było zwiększenie ściągalności podatków. Trzeba jednak pamiętać, że w 2023 roku, gdy sytuacja gospodarcza wyraźnie się pogorszyła, a wzrost gospodarczy oscylował wokół zera, wpływy podatkowe ponownie zaczęły spadać. Nawet gdyby udało się utrzymać efektywność poboru podatków z lat 2019-2020, dodatkowe dochody budżetu wyniosłyby około 30 mld zł. To z pewnością nie wystarczyłoby na sfinansowanie wszystkich nowych wydatków, choć taki obraz często przedstawiał poprzedni rząd.
Ponadto wiele programów wprowadzano w okresie znacznie szybszego wzrostu gospodarczego. Polska notowała wówczas dynamikę PKB przekraczającą niekiedy 5 proc. Dziś osiągnięcie takiego tempa wzrostu jest znacznie trudniejsze, między innymi ze względu na sytuację międzynarodową. Nasz najważniejszy partner handlowy, czyli Niemcy, przez ostatnie lata rozwijał się bardzo słabo. Najpierw doświadczył dwóch lat lekkiej recesji, później wzrostu nieco powyżej zera, a obecnie dopiero wraca na ścieżkę umiarkowanego wzrostu. Problemy gospodarcze dotyczą zresztą całej strefy euro.
Nie bez znaczenia jest również skala polskiej gospodarki. Wzrost PKB na poziomie 6-7 proc. był łatwiejszy do osiągnięcia wtedy, gdy gospodarka była znacznie mniejsza. Dziś, gdy wartość polskiego PKB przekracza już 4 bln zł, utrzymywanie tak wysokiego tempa wzrostu jest znacznie trudniejsze.
A co z niezależnymi czynnikami, jak np. pandemia?
- Pandemia COVID-19 oznaczała skokowy wzrost zadłużenia o około 300 mld zł. Można powiedzieć, że był to jednorazowy wzrost, ale ten dług trzeba spłacić, podobnie jak odsetki od niego.
Popełniono błąd przy konstrukcji części finansowania pandemicznego. Dotyczyło to między innymi emisji obligacji przez Polski Fundusz Rozwoju, które finansowały tarcze pomocowe dla przedsiębiorstw. W dużej mierze były to papiery o stosunkowo krótkim terminie emisji. Najkrótsze miały czteroletni okres wykupu. Oznaczało to, że już w 2024 roku konieczne było emitowanie nowych obligacji w celu spłaty starych.
Problem polegał na tym, że nowe emisje odbywały się już przy znacznie wyższych rentownościach niż w 2020 roku. To między innymi dlatego koszty obsługi długu publicznego wzrosły tak mocno i w tym roku mogą sięgnąć około 100 mld zł.
Z projektu budżetu państwa na 2027 rok wynika, że olbrzymia część pieniędzy idzie na obronność i służbę zdrowia. Trudno ciąć w tak ważnych obszarach.
- Po pierwsze, wydatki na obronność są dziś traktowane w pewnym stopniu odmiennie, również przez Komisję Europejską, w kontekście oceny zadłużenia wynikającego z ich finansowania. Nie zmienia to oczywiście faktu, że dług trzeba obsługiwać i spłacić. Z drugiej strony na takie wydatki patrzy się nieco inaczej, szczególnie wtedy, gdy znaczna część środków pozostaje w kraju i wspiera gospodarkę.
Jeśli chodzi o ochronę zdrowia, wzrost wydatków wynika również z wyższych wpływów ze składki zdrowotnej. Wraz ze wzrostem wynagrodzeń rośnie bowiem także składka, która jest naliczana procentowo. To oznacza większe środki trafiające do systemu. Oczywiście państwo nadal dopłaca do Narodowego Funduszu Zdrowia (w 2027 roku ma być to 41,5 mld zł - red.), ale skala tych dopłat nie jest dziś na tyle duża, by sama w sobie mogła generować poważne problemy dla finansów publicznych. Dla porównania, podniesienie kwoty wolnej od podatku do 60 tys. zł oznaczałoby dodatkowy koszt rzędu co najmniej 55 mld zł rocznie. Mówimy więc o zupełnie innej skali obciążeń.
Ważniejsza jest jeszcze inna kwestia. Jeśli w kolejnych latach relacja długu do PKB przekroczy 70 proc., to kluczowe znaczenie będzie miało to, na co przeznaczane są pożyczane środki. Gdy wzrost zadłużenia będzie wynikał przede wszystkim z finansowania inwestycji, to obronimy się zarówno przed krótkotrwałymi turbulencjami rynkowymi, jak i przed scenariuszem przypominającym ten grecki. Według moich szacunków do 2037-2038 roku Polska będzie musiała zrealizować inwestycje publiczne o wartości około 2,5 bln zł.
Na co pójdą te pieniądze?
- Znaczną część stanowią właśnie wydatki na obronność. Nie mam tu na myśli wszystkich kosztów funkcjonowania armii, lecz przede wszystkim wydatki inwestycyjne: zakup uzbrojenia, wyposażenia czy infrastruktury. Szacuję je na około 800 mld zł do 2037 roku.
Jeszcze większe potrzeby dotyczą energetyki. W mojej ocenie mówimy o nakładach rzędu 1,2 bln zł. Budowa elektrowni jądrowej, której uruchomienie planowane jest na 2037 rok, to tylko część tych wydatków. Sama modernizacja i rozbudowa sieci elektroenergetycznych może kosztować ponad 200 mld zł.
Do tego dochodzą inwestycje kolejowe, które można szacować na 170-180 mld zł. Ich istotną częścią będzie kolej dużych prędkości. Należy także uwzględnić inwestycje hydrotechniczne oraz rozwój nowych technologii, centrów danych i infrastruktury wykorzystywanej do trenowania modeli sztucznej inteligencji. W tych obszarach również będą potrzebne dziesiątki miliardów złotych.
Jeżeli zadłużenie będzie służyło finansowaniu takich przedsięwzięć, przy jednoczesnym wykorzystaniu środków własnych i funduszy unijnych, to będzie ono budowało potencjał gospodarczy kraju. Umożliwiłoby modernizację gospodarki, wzrost jej konkurencyjności oraz zwiększenie zdolności obsługi długu w przyszłości. Polska mogłaby utrzymać wzrost gospodarczy na poziomie około 3-4 proc. rocznie. W efekcie rosłoby nie tylko zadłużenie, ale także PKB, czyli mianownik tego wskaźnika.
A co gdyby nagle wybuchł światowy kryzys gospodarczy?
- Nawet gdyby Polska znajdowała się na ścieżce intensywnych inwestycji, to kryzys na miarę tego z 2008 roku byłby dziś dla nas znacznie bardziej dotkliwy. Jednak bylibyśmy w stanie tę sytuację opanować. Nie obawiałbym się wówczas utraty zaufania inwestorów do Polski. Dlatego właśnie uważam ten scenariusz za optymistyczny i jednocześnie najbardziej prawdopodobny. Powinien on być realizowany niezależnie od tego, kto sprawuje władzę. Musimy zrobić wszystko, żeby jak najwięcej pieniędzy z tych 2,5 bln zł wydanych przez rząd i podmioty prywatne zostało w Polsce, czyli żeby szły do rodzimych firm lub przynajmniej tych, które działają na terenie naszego kraju.
A nie prościej byłoby ciąć wtedy wydatki, np. na programy socjalne, czy podnieść wiek emerytalny?
- Oczywiście. W ciągu kilku lat pozwoliłoby to istotnie poprawić stan finansów publicznych. Trzeba jednak patrzeć na to realistycznie. Rząd, który zdecydowałby się na tak radykalne działania, musiałby liczyć się z bardzo silnymi protestami społecznymi, najprawdopodobniej straciłby władzę.
Trzeba brać pod uwagę elementy rzeczywistości politycznej. Donald Tusk bardzo mocno podkreśla, że bardzo wysoki deficyt związany jest z wydatkami na obronność. To jest jego świadome działanie wynikające z tego, że takie tłumaczenie najbardziej trafia do społeczeństwa. Spora część społeczeństwa jest w stanie kupić taki argument w sytuacji, gdy rosną podatki albo opłaty.
Czyli scenariusz gwałtownych cięć budżetowych nam nie grozi?
- Ze względów politycznych raczej nie należy spodziewać się gwałtownego wzrostu podatków w najbliższych latach. Nie mam jednak wątpliwości, że niezależnie od tego, kto będzie rządził, państwo będzie szukało dodatkowych dochodów wszędzie, gdzie to możliwe. Dotyczy to zarówno podatków, jak i różnego rodzaju parapodatków. W zależności od tego, kto sprawuje władzę, źródła tych wpływów mogą być różne.
Jeśli spojrzymy na propozycję obniżenia PIT dla klasy średniej, to koalicja rządowa częściowo podąża drogą, którą wcześniej szła Zjednoczona Prawica. Wówczas głównym adresatem obciążeń byli przedsiębiorcy. Dziś w pewnym stopniu wygląda to podobnie. Co prawda wyższy CIT miałby objąć większe firmy, osiągające przychody powyżej 50 mln zł rocznie, ale de facto nie są to gospodarcze giganty, jak czasem próbuje się je przedstawiać. To po prostu większe przedsiębiorstwa.
Załóżmy jednak, że dochodzi do cięcia wydatków, wzrostu podatków i zamknięcia programów socjalnych. Przeciętnego Polaka byłoby na to stać?
Grekom również wydawało się, że nie stać ich na radykalne oszczędności. Tymczasem emerytury zostały tam obniżone nawet o 20 proc. Było to bardzo bolesne, ale społeczeństwo przez to przeszło.
Trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, co będzie kosztowało więcej: wcześniejsze podwyżki podatków i stopniowe stabilizowanie sytuacji czy też czekanie na kryzys, który wymusi znacznie bardziej dotkliwe działania. W takim przypadku duża część środków zostałaby nam odebrana w formie cięć, a dodatkowo i tak konieczne byłoby podnoszenie podatków, tyle że w bardziej gwałtowny sposób. W pewnym sensie to jest wybór mniejszego zła.
Problem polega na tym, że nie wiemy, przy jakim poziomie zadłużenia pojawi się kryzys. Żyjemy trochę jak kierowca, który jedzie zbyt szybko i myśli: „Skoro do tej pory nic mi się nie stało, mogę ryzykować dalej”. A przecież nie wiadomo, kiedy wydarzy się wypadek. Z finansami publicznymi jest podobnie. Nie wiemy, kiedy może pojawić się poważny problem.
Źródło: Radio ZET
Byłeś świadkiem czegoś niespodziewanego? Masz temat, którym powinniśmy się zająć?
Zgłoś sprawę przez Czerwony telefon Radia ZET
