Deregulacja a szara strefa

Polscy przedsiębiorcy od lat skarżą się na biurokrację, problemy z administracją, przewlekłość procesów decyzyjnych, przeregulowanie oraz niespójność i zawiłość przepisów. Deregulacja miała być receptą na poprawę sytuacji. O jej efektach dyskutowali uczestnicy XVIII Europejskiego Kongresu Gospodarczego.

W panelu zatytułowanym „Deregulacja: sprawdzamy” wzięli udział przedstawiciele administracji publicznej oraz biznesu, zaangażowani w proces deregulacji i jego wdrażanie w praktyce: Maciej Berek, minister ds. nadzoru nad wdrażaniem Polityki Rządu, Rafał Brzoska, założyciel i prezes InPost, Jacek Cieplak, wiceprezes Pracodawców RP, Jakub Dzik, wiceprezes i dyrektor generalny Grupy Impel, Mariusz Haładyj, prezes Najwyższej Izby Kontroli, Eliza Kruczkowska, członek zarządu Europejskiej Rady ds. Innowacji i dyrektor zarządzająca Think Tank The Company, Marian Owerko, wiceprezes Polskiej Rady Biznesu, oraz Jacek Socha, były minister Skarbu Państwa i koordynator projektu „Sprawdzamy”.

Jednym z powracających wątków był czas trwania procesów inwestycyjnych. Wskazywano, że od momentu rozpoczęcia projektu do jego realizacji potrafi mijać nawet 10-11 lat, co w praktyce oznacza, że pierwotne założenia biznesowe tracą aktualność. Jednocześnie część uczestników podkreślała, że właśnie takie bariery były impulsem do uruchomienia obecnych działań deregulacyjnych. W trakcie panelu przewijał się argument, że zmiana już się zaczęła i ma charakter systemowy. Minister Maciej Berek wskazywał, że celem nie jest jednorazowa akcja, lecz trwałe wpisanie deregulacji w proces tworzenia prawa i funkcjonowania administracji. Podkreślał, że kluczowe jest nie tyle ograniczanie liczby przepisów, ile zmiana sposobu ich stosowania i podejmowania decyzji. Z kolei Rafał Brzoska wskazał, że pierwsza faza zmian przyniosła szybkie, operacyjne efekty i pokazała, że współpraca między administracją a przedsiębiorcami może działać sprawnie. W jego ocenie kluczowa jest zmiana podejścia do urzędników i odejście od modelu opartego na strachu przed odpowiedzialnością na rzecz modelu nastawionego na sprawczość i rozliczanie efektów.

Część panelistów wskazywała konkretne przykłady działań, które miały potwierdzać tę zmianę. Przywoływano m.in. doświadczenia z administracji publicznej, gdzie już sama zapowiedź nowych regulacji potrafiła skrócić procesy decyzyjne, jeszcze zanim przepisy weszły w życie. Ten przykład był wykorzystywany jako dowód, że problem leży nie tylko w prawie, ale w praktyce jego stosowania. W dyskusji pojawił się także wątek dotyczący decyzyjności administracji. Podkreślano, że przez lata utrwalił się model, w którym brak decyzji był bezpieczniejszy niż jej podjęcie. Jednocześnie uczestnicy panelu bronili samej idei regulacji, podkreślając, że problemem nie jest ich istnienie, lecz jakość i konstrukcja.

Bilans zmian

W bardziej krytycznym tonie proces deregulacji ocenia adwokat Agata Kotwica-Stefańska z Mariański Group Kancelaria Prawno-Podatkowa. Jej zdaniem problem polega na tym, że państwo równolegle upraszcza część przepisów i wprowadza nowe obowiązki, które zwiększają ciężar regulacyjny dla firm.

„W praktyce działamy dwutorowo. Jednocześnie wprowadzane są faktycznie ustawy i przepisy deregulacyjne, natomiast z drugiej strony wprowadzane są nowe regulacje obciążające przedsiębiorców. Wydaje się, że na jedną deregulację nadal przypada trochę więcej przepisów, które przedsiębiorców obciążają. Moim zdaniem ten bilans nie jest do końca korzystny” mówi Kotwica-Stefańska.

Ekspertka podkreśla, że spór nie powinien dotyczyć tego, czy państwo ma regulować gospodarkę. Regulacje są potrzebne, zwłaszcza tam, gdzie chodzi o zdrowie publiczne, bezpieczeństwo konsumentów czy interes fiskalny państwa. Kluczowe jest jednak to, czy prawo jest projektowane w sposób przewidywalny, proporcjonalny i możliwy do wyegzekwowania.

„Przede wszystkim regulujemy w sposób nieuporządkowany. Dobra regulacja jest przewidywalna, proporcjonalna, ale też wykonalna. Tu mamy problem, ponieważ tej proporcjonalności i przewidywalności brakuje” wskazuje adwokat.

W jej ocenie to szczególnie ważne dla przedsiębiorców, którzy nie podejmują decyzji z dnia na dzień. Firmy planują inwestycje, zatrudnienie, produkcję, sprzedaż i strategie cenowe w dłuższym horyzoncie. Każda gwałtowna zmiana prawa oznacza konieczność dostosowania systemów, procedur, dokumentacji, umów i modeli biznesowych. Jeżeli takich zmian jest zbyt dużo, koszt zgodności z prawem zaczyna rosnąć szybciej niż zdolność firm do adaptacji.

Według Kotwicy-Stefańskiej nadregulacja nie jest problemem jednej branży. W sektorach mocno regulowanych łatwiej ją pokazać, bo skutki są szybciej widoczne w cenach, legalnej podaży i skali nieformalnego obrotu. Ten sam mechanizm działa jednak szerzej, także tam, gdzie głównym ciężarem nie jest akcyza, lecz obowiązki administracyjne, proceduralne, podatkowe albo sprawozdawcze. Najpoważniejszym skutkiem źle projektowanych regulacji może być wzrost szarej strefy. Ekspertka zwraca uwagę, że nie należy jej rozumieć wyłącznie jako prostego przemytu czy handlu

nielegalnym towarem. Z punktu widzenia gospodarki szara strefa oznacza obrót towarami lub usługami poza pełnym reżimem podatkowym, regulacyjnym albo kontrolnym państwa. W jednych sektorach będzie to brak zapłaty VAT lub akcyzy, w innych sprzedaż produktów podrobionych, nieprzebadanych albo dopuszczanych do obrotu z pominięciem wymogów publicznoprawnych. W jeszcze innych przyjmie formę działalności częściowo ujawnionej, przenoszenia sprzedaży do internetu, korzystania z modeli transgranicznych albo funkcjonowania na granicy zgodności z prawem.

„Nadregulacja powoduje rozwój szarej strefy. To jest taki podatek od legalności dla przedsiębiorców, którzy faktycznie wykonują wszystkie obowiązki, które są na nich nakładane” ocenia Kotwica-Stefańska.

Efekty deregulacji w praktyce

Jak działa mechanizm? Jeżeli państwo podnosi koszt legalnego działania szybciej, niż buduje zdolność egzekwowania prawa, część popytu i część aktywności gospodarczej nie znika. Przesuwa się do kanałów mniej widocznych dla państwa. W branżach akcyzowych może to oznaczać przemyt, sprzedaż bez znaków akcyzy, fałszowanie dokumentacji, obrót internetowy poza kontrolą albo wykorzystywanie różnic w definicjach i stawkach między krajami. W branżach nieakcyzowych częściej może to być działalność nierejestrowana, rozproszona sprzedaż online, arbitraż regulacyjny albo ucieczka do innych jurysdykcji.

Prawniczka wskazuje, że szczególnie podatne są rynki, na których nakładają się trzy czynniki: wysoka stawka fiskalna, trwały popyt i relatywnie niski koszt wejścia w nielegalny obrót. Dotyczy to między innymi tytoniu, nikotyny, alkoholu, hazardu online, a częściowo także farmaceutyków i produktów okołomedycznych sprzedawanych poza legalnym łańcuchem. W przypadku hazardu online problem polega na tym, że nielegalny rynek nie wymaga fizycznej dystrybucji towaru. Wystarczą domeny, płatności, reklama internetowa i pozyskiwanie użytkowników przez aplikacje, grupy dyskusyjne albo influencerów. Państwo może formalnie regulować rynek krajowy, ale bez skutecznego blokowania kanałów płatności, domen i promocji będzie zawsze o krok za operatorami działającymi z innych jurysdykcji.

W przypadku alkoholu ryzyko ma podwójny charakter. Państwo traci wpływy fiskalne, a konsument może trafiać na produkt nieprzebadany i niebezpieczny. Nielegalny alkohol nie jest tylko produktem nieopodatkowanym. Może być także bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia. Z tego powodu szara strefa w tym sektorze nie jest wyłącznie luką podatkową, lecz także problemem bezpieczeństwa publicznego.

Najostrzej Kotwica-Stefańska opisuje jednak rynek produktów nikotynowych, zwłaszcza saszetek nikotynowych. Jej zdaniem to przykład kumulacji regulacyjnej: najpierw nowe obowiązki i ograniczenia, później akcyza, następnie kolejne projekty zawężające legalną ofertę. Problem nie polega więc na jednej ustawie, lecz na tempie i skali nakładania obowiązków na ten sam segment rynku.

„Mieliśmy ustawę dotyczącą podatku akcyzowego. Pewne wyroby innowacyjne zostały obciążone dodatkowo podatkiem akcyzowym, dostały szczegółową regulację, a teraz jest kolejny projekt ustawy, który ma spowodować, że ta oferta będzie dużo bardziej zawężona” mówi ekspertka i dodaje, że państwo może ograniczyć legalną podaż, ale nie oznacza to automatycznie ograniczenia popytu.

„Problem jest taki, że nie zmienia się popyt, tylko zmienia się podaż. To powoduje, że rynek nielegalnego obrotu rośnie. Skarb Państwa traci, a bogacą się grupy przestępcze i osoby działające gdzieś na granicy prawa” wskazuje Kotwica-Stefańska.

Według niej projekt dotyczący saszetek nikotynowych jest „typowym przykładem nadregulacji”. Rynek został już objęty nowymi wymogami, a kolejne ograniczenia asortymentu mogą sprawić, że część konsumentów nie zrezygnuje z produktu, lecz przeniesie się poza legalny kanał sprzedaży. Wtedy państwo traci wpływy, legalni przedsiębiorcy tracą klientów, a konsumenci tracą ochronę, którą daje kontrolowany obrót.

„Na koniec ryzykuje konsument, który albo płaci drogo, albo z innego źródła kupuje towar. Może on być niebezpieczny, nieprzebadany, poza systemem. To jest groźne i dla Skarbu Państwa, i dla przedsiębiorców, i dla obywateli” mówi adwokat.

Ekspertka podkreśla, że analogiczny mechanizm działa poza branżami akcyzowymi, choć tam skutki są mniej widoczne w statystykach. W budownictwie państwo może wprowadzać ułatwienia dla mniejszych inwestycji, a jednocześnie dokładać kolejne wymogi środowiskowe, projektowe i dokumentacyjne. Efekt dla przedsiębiorcy bywa ambiwalentny: jedna procedura zostaje uproszczona, ale równolegle rośnie liczba innych obowiązków.

Szara strefa jako problem systemowy

Podobnie ma być na rynku pracy. Nadmiar obowiązków, kosztów i ryzyk związanych z legalnym zatrudnieniem może sprzyjać obchodzeniu systemu albo przenoszeniu części relacji zawodowych do form mniej przejrzystych. Z perspektywy państwa oznacza to niższe wpływy podatkowe i składkowe. Z perspektywy pracowników może oznaczać słabszą ochronę. Z perspektywy uczciwych firm oznacza nierówną konkurencję wobec podmiotów, które nie ponoszą pełnych kosztów zgodności z prawem.

W tym sensie szara strefa nie jest, jak podkreśla ekspertka, dowodem na zbyt małą liczbę przepisów. Często jest skutkiem regulacji niewłaściwie zaprojektowanych: wprowadzanych zbyt szybko, bez właściwej sekwencji, bez oceny skutków ubocznych i bez realnych narzędzi egzekucji. Prawo zaczyna wtedy działać selektywnie. W pełni obciąża tych, którzy pozostają w legalnym systemie, a słabiej obejmuje tych, którzy

potrafią szybciej się dostosować, przenieść sprzedaż do internetu, skorzystać z luk albo działać transgranicznie.

Zdaniem Kotwicy-Stefańskiej deregulacja nie powinna oznaczać wycofania się państwa z odpowiedzialności za rynek. Jej celem ma być odejście od regulacji nadmiarowej, niespójnej i niewykonalnej. Państwo może skutecznie chronić zdrowie publiczne, interes fiskalny i legalnych przedsiębiorców tylko wtedy, gdy potrafi połączyć trzy elementy: stabilne prawo, proporcjonalne obciążenia i skuteczną egzekucję.